Gründung einer Stadtentwicklungsgesellschaft; hier: Aufnahme von Gesprächen mit den Stadtwerken Bonn GmbH

Beschlussvorlage
öffentlich
221550-03
Die Oberbürgermeisterin
Federführung:
Geschäftsbereich OB-1: Dezernats- und Verwaltungssteue-
rung
Dezernat:
Dez. OB
Gründung einer Stadtentwicklungsgesellschaft;
hier: Aufnahme von Gesprächen mit den
Stadtwerken Bonn GmbH
Beratungsfolge
Ausschuss für Wohnen, Planung und Bauen 25.05.2023 Empfehlung
Hauptausschuss 06.06.2023 Empfehlung
Ausschuss für Finanzen, Beteiligungen und
Vergabe
07.06.2023 Empfehlung
Rat 13.06.2023 Entscheidung
Beschlussvorschlag
Der Rat der Bundesstadt Bonn stimmt der Aufnahme von Gesprächen mit den
Stadtwerken Bonn GmbH zur Gründung einer gemeinsamen
Stadtentwicklungsgesellschaft unter Berücksichtigung der aufgeführten
Eckpunkte zu.
In der Ratssitzung am 07.02.2019 (1811565) wurde die Verwaltung beauftragt,
ein Konzept zur Gründung einer Stadtentwicklungsgesellschaft zu entwickeln.
Seitdem wurden seitens der Verwaltung eine Vielzahl von Recherchen und
Abstimmungsgesprächen geführt.
Mit Hilfe der externen Beratungsunternehmen Hogan Lovells International LLP
in Kooperation mit der Wirtschaftsprüfungs- und Steuerberatungsgesellschaft
PKF Fasselt Partnerschaft mbH wurden rechtliche Fragenkomplexe geklärt und
ein Satzungsentwurf erstellt.
Inhaltlich ergeben sich auf Basis des Gutachtens der Berater die folgenden
Eckpunkte für eine Bonner Stadtentwicklungsgesellschaft (SEG):
Gegenstand der Gesellschaft ist die Förderung der wirtschaftlichen,
nachhaltigen und klimaverträglichen Entwicklung der Grundstücke und des
baulichen Bestands auf dem Gemeindegebiet der Bundesstadt Bonn und der
Versorgung der Bundesstadt Bonn mit nachhaltigem, klimaverträglichem und
barrierefreiem Wohn- und Gewerberaum. Hierzu übernimmt die Gesellschaft für
die Bundesstadt Bonn insbesondere für geeignete im Eigentum der
Bundesstadt Bonn stehende Grundstücke gegen Entgelt dieSeite 1 von 21
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Projektentwicklung, einschließlich Planung, Erschließung und Vermarktung des
Grundstücks.
Die Gesellschaft ist auch berechtigt, die Aufgaben eines Sanierungs- oder
Entwicklungsträgers zu übernehmen, Grundstücke im eigenen Namen zu
erwerben und zu veräußern und Aufgaben der energetischen Stadtsanierung
für die Stadt zu übernehmen.
Die SEG wird bei der Entwicklung städtischer Flächen als reiner Dienstleister
für die Stadt ausgestaltet, soll aber auch in der Lage sein, Grundstücke zu
erwerben und auf diese Weise „Bodenvorratspolitik“ zu betreiben. Mit der
Gründung einer Stadtentwicklungsgesellschaft schafft der Konzern Stadt eine
Einheit, die in der Lage ist, über bauleitplanerische und vertragliche Vorgaben
hinaus durch die Entwicklung von Grundstücken und Bestandsbauten Impulse
für die Stadtentwicklung zu setzen. Damit wird der Instrumentenkasten für eine
aktive Gestaltung von Stadtentwicklung erweitert. In nächster Zukunft wird die
Aufgabe insbesondere darin liegen, Flächen für die Schaffung von
bezahlbarem Wohnraum zu entwickeln. Die Fertigungstiefe - welche
Leistungen erbringt die Gesellschaft selber und welche werden an Dienstleister
vergeben – hängt vom aktuellen Stand des Know-Hows und der Kapazitäten
ab. Hier wird von Projekt zu Projekt zu entscheiden sein, welche Lösung sich
als die wirtschaftlichste erweist. Gerade am Beginn ist auch eine Kooperation
mit NRW Urban, einer Gesellschaft des Landes, denkbar.
Als Startprojekt soll die Entwicklung der städtischen Fläche „Im Rosenfeld“
festgelegt werden. Das rund 18 ha große Rosenfeld umfasst den Bereich
zwischen der Autobahn 555, der Stadtgrenze zur Stadt Bornheim, der Trasse
der Stadtbahn Köln-Bonn und der Schickgasse. Die Grundstücke stehen
größtenteils im Eigentum der Stadt. Entstehen soll ein „Musterquartier“ mit
bezahlbarem Wohnen, das auch energetisch höchsten Ansprüchen genügt.
Perspektivisch soll die Gesellschaft auch in der Lage sein, bei der
energetischen Ertüchtigung von Quartieren zu unterstützen.
Als Mitgesellschafter wird zusätzlich die Einbeziehung der Stadtwerke Bonn
GmbH (im Folgenden: „SWB“) vorgeschlagen. Nach dem Ratsbeschluss
können die entsprechenden Gremien der SWB informiert werden. Es wird eine
Beteiligungsquote von 60% (Stadt Bonn) und 40% (SWB) empfohlen. Die
Einbeziehung des Know-Hows der SWB würde eine schnelle und qualitätsvolle
Projektentwicklung sicherstellen. Während der Beratungsgespräche hat sich
herausgestellt, dass es große Schnittmengen zwischen der künftigen Tätigkeit
der SEG und der SWB gibt. So hat die SWB bereits Vorhaben mit einem
ausgeprägten Entwicklungsbezug in der Bearbeitung. Schnittmengen bestehen
auch bei dem Thema Erschließung von Baugebieten. Zudem wäre die SWB
bereit, die Buchhaltung sowie die kaufmännische Buchführung der SEG mit
eigenem Personal bzw. auf der Grundlage eines Dienstleistungsvertrages zu
übernehmen. Dies führt zu erheblichen Synergieeffekten, einem großen
Wissenstransfer in die SEG sowie zur Abfederung finanzieller Risiken für die
Stadt Bonn. Eine derartige Konstellation ist nicht unüblich: Auch die
Stadtentwicklungsgesellschaft der Stadt Köln – die „moderne Stadt“
(Gesellschaft zur Förderung des Städtebaues und der Gemeindeentwicklung
mbH) – hat die Stadt Köln und die Kölner Stadtwerke als Gesellschafter.
Die Gesellschaft wird bei ihren Aktivitäten auch vorhandene FörderprogrammeSeite 2 von 21
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prüfen und ggf. nutzen. Perspektivisch ist auch eine regionale Zusammenarbeit
möglich und angedacht.
Der rechtliche Rahmen für die Gründung der SEG ergibt sich zum einen aus
den betroffenen gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere des (kommunalen)
Wirtschaftsrechts sowie des Gesellschaftsrechts. Die Gründung und
Beteiligung der Stadt Bonn an der SEG ist kommunalwirtschaftsrechtlich
zulässig. Nach den Ausführungen der Gutachter führt die Aufgabe der
Stadtentwicklung zur Einordnung einer sog. nichtwirtschaftlichen Einrichtung im
Sinne des § 107 Abs. 2, Nr. 3, 5 Gemeindeordnung NRW (GO NRW). Eine
formale Anzeige an die Bezirksregierung Köln entfällt daher gemäß § 107 Abs.
5 GO NRW. Die Verwaltung wird die Bezirksregierung über die Gründung im
Vorfeld unterrichten.
Zum anderen ist bei der Gründung der SEG auf die Beschlüsse des Rates der
Stadt Bonn zum Umgang mit städtischen Grundstücken, insbesondere zum
Bonner Baulandmodell und zur Bestellung von Erbbaurechten Rücksicht zu
nehmen. Diese Beschlüsse sollen auch für sämtliche Projekte der SEG gelten.
Die Gesellschaft würde sich auf Basis der sehr vorläufigen Berechnungen der
Gutachter zunächst aus einem Betriebskostenzuschuss (350 TEUR pro Jahr
bis 2025) sowie aus den städtischen Entgelten für die Entwicklung des
Rosenfeldes finanzieren, die allerdings über die Vermarktung der Grundstücke
im städtischen Haushalt auch teilweise gegenfinanziert wären.
Nach der Gründung soll eine Geschäftsführerin/ein Geschäftsführer eingestellt
werden, die/der sich vollständig dem Aufbau der Gesellschaft widmet. Allenfalls
ergänzend wäre auch die Bestellung einer nebenamtlichen Geschäftsführung
denkbar.
Insgesamt sind an Personalaufwand für den Start drei Mitarbeiter*innen für
insgesamt 310 TEUR (Eine Geschäftsführung und 2 Mitarbeiter*innen)
kalkuliert. Hier könnte aber auch die Entscheidung der zuständigen
Geschäftsführung, zunächst nur eine Vollzeitstelle zu besetzen, zu weniger
Aufwand führen. Der vorläufige Business Case sieht auch erstmal nur das
Projekt „Im Rosenfeld“ vor. Da hier durch die Berater keine weitergehenden
Annahmen getroffen wurden, stellen sich die Jahresergebnisse nach 2028
erstmal defizitär dar. Dies berücksichtigt nicht, dass bei Beginn der
Geschäftstätigkeit durch die jeweilige Geschäftsführung weitere Projekte
angestoßen werden können, die dann zu besseren Ergebnissen führen würden.
Finanzielle Auswirkungen:
Produktgruppe Produktgruppenbezeichnung Produkt Produktbezeichnung
102000103 Verwaltungsführung 1.02.00.01.03.07 Beteiligungsmanagement
Investive Kosten der Maßnahme
Brutto Finanzstelle /
FiPos
Veranschlagt
in
Noch bereit-
zustellen
DeckungSeite 3 von 21
Seite 4
Auszahlungen
Einzahlungen
Investiver
Finanzsaldo
Konsumtive Kosten der Maßnahme jährlich einschließlich Folgekosten
Brutto Finanzstelle /
FiPos
Veranschlagt
in
Noch bereit-
zustellen
Deckung
Auszahlungen /
Aufwendungen
350.000,00 102000103/
72.1000
Jeweils in
2023/2024
Einzahlungen /
Erträge
Haushaltsbelastung
jährlich
Anlage/n
1 Stadt Bonn - Gutachten_Allris (öffentlich)Seite 4 von 21
\\1007970 4154-3982-8547 v8 Hogan Lovells
Rechtliche- und wirtschaftliche Eckpunkte für die
Gründung einer Stadtentwicklungsgesellschaft der Bundesstadt Bonn
für die
Bundesstadt Bonn
von
Prof. Dr. Thomas Dünchheim
Hogan Lovells International LLP
und
Urte Lickfett
PKF Fasselt Partnerschaft mbB
Düsseldorf, 28. März 2023Seite 5 von 21
- 2 -
\\1007970 4154-3982-8547 v8 Hogan Lovells
1. AUSGANGSLAGE UND BERATUNGSVERLAUF
Der Rat der Bundesstadt Bonn Stadt hat in seiner Sitzung vom 7. Februar 2019 die
Gründung einer Stadtentwicklungsgesellschaft SEG Bonn beschlossen und die Verwal-
tung beauftragt, ein Konzept zur Gründung einer solchen Gesellschaft unter folgenden
Maßgaben zu entwickeln. Die Gesellschaft sollte
sowie mit dem Stadtbaudezernat verzahnt sein. Optional sollte eine Gründung als
eigenständige 100%ige Tochtergesellschaft der Stadt geprüft werden.
2. inhousefähig sein.
3. personell und finanziell mit handlungsfähigen Mitteln ausgestattet sein.
4. Strukturen zur Einwerbung, Verarbeitung und Controlling von Fördermitteln be-
sitzen.
5. langfristig aktive Bodenbevorratungspolitik sowie Projektentwicklung betreiben
und auch interkommunal und perspektivisch regional agieren können.
6. Die Verwaltung schlägt dem Rat der Bundesstadt Bonn erste Projekte für die
neue Gesellschaft vor. Beispiele hierfür können:
- die Ermelkeilkaserne
- das Schlachthofgelände oder
- das Miesengelände sein.
7. Es wird eine Arbeitsgruppe - unter Beteiligung des Stadtbau- und Umweltdezer-
nenten - eingerichtet. Diese Arbeitsgruppe besteht aus zuständigen Experten der
Verwaltung sowie der Politik für die Bereiche Stadtentwicklung, Liegenschaften und
interkommunale Zusammenarbeit.
8. Der Rat entscheidet in der ersten Sitzung nach der Sommerpause 2019 über die
Zu einer Gründung ist es bislang nicht gekommen. Der Rat der Stadt hält aber nach wie
vor an dem Beschluss zur Gründung der SEG Bonn fest und beabsichtigte zunächst eine
Gründung bis Abschluss des Jahres 2022, jedenfalls aber so schnell wie möglich.
Die Stadt hat Hogan Lovells Int. LLP Hogan Lovells und PKF Fasselt Partnerschaft
mbB PKF mit der Beratung in der Vorgründungsphase der SEG Bonn beauftragt. Die
Beratung soll laut Leistungsbeschreibung die folgenden Punkte umfassen:
o Gesellschaftsrechtliche Struktur und Stellung im Konzern Stadt (welche Ge-
schäftsform?, neue Gesellschaft oder Einbindung in vorhandene Strukturen?)
o Marktanalyse (vorgeschrieben nach GO NRW)
o Entwicklung Geschäftsmodell
o Satzungszweck (mögliche Aufgabenbreite der Gesellschaft rechtlich und tatsäch-
lich) entwerfenSeite 6 von 21
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\\1007970 4154-3982-8547 v8 Hogan Lovells
o Mögliche Finanzierungsformen der Gesellschaft (betrifft insbesondere die Fälle, in
denen der Schwerpunkt nicht in einer Entwicklung städtischer Flächen liegt, über
deren Vermarktung die Gesellschaft sich refinanzieren könnte) aufzeigen
o Schnittstellen mit anderen Akteuren (Stadt/SWB, VEBOWAG etc.) darlegen/orga-
nisieren
o Steuerrechtliche, betriebswirtschaftliche, vergaberechtliche und beihilferechtliche
Fragen im Zusam
Die Beratung der Stadt erfolgte auf der Grundlage diverser persönlicher und digital abge-
haltener Besprechungen. Insbesondere wurden in einem ersten Strategiemeeting am 18.
August 2022 die rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Gründung
der SEG Bonn skizziert und über mögliche Geschäftsfelder der Gesellschaft gesprochen.
Damit es nicht zu einer Überforderung der SEG Bonn in der Gründungsphase kommt, ist
in diesem Meeting
Das rund 18 ha große Rosenfeld umfasst den Bereich zwischen
der Autobahn 555, der Stadtgrenze zur Stadt Bornheim, der Trasse der Stadtbahn Köln-
Bonn und der Schickgasse. Die Grundstücke stehen größtenteils im Eigentum der Stadt.
ten Ansprüchen genügt.
Während eines Workshops zur Entwicklung des Geschäftsmodells am 12. September
2022, an dem neben Vertretern von Hogan Lovells und PKF Vertreter des Planungsamtes,
der Wirtschaftsförderung (einschl. Liegenschaftsabteilung) und weitere Mitglieder der städ-
tischen Verwaltung teilnahmen, wurden die Erkenntnisse des ersten Strategiemeetings ver-
tieft und die Vor- und Nachteile von drei Optionen zur Ausgestaltung des Geschäftsmodells
der SEG Bonn diskutiert.
Die drei Optionen sind:
Option 1: Einbringung von Flächen in die SEG Bonn zur Weiterveräußerung.
Option 2: Einbringung von Flächen in die SEG Bonn und Bestellung von Erbbau-
rechten.
Option 3: SEG Bonn als Dienstleisterin der Stadt.
Plus-Option 3 : SEG wird als reiner Dienstleister für die Stadt ausgestaltet und hat
als Gesellschafter SWB
Die Diskussion zu den drei unter 3.2 näher dargestellten Optionen erfolgte auf der Grund-
lage diverser Ratsbeschlüsse der Stadt zum Umgang mit Bauland (dazu näher unter Ziffer
2). Zudem flossen in die Diskussion und Beratung die Gespräche zwischen PKF und Hogan
Lovells mit diversen Stakeholdern aus der Stadtverwaltung mit ein. Die Resonanz der Sta-
keholder reichte von großer Skepsis bis zu sehr weitgehender Zustimmung zu der Grün-
dungsidee unter Nennung möglicher Geschäftsfelder (z.B. Sanieren im Bestand). Von allen
wurde die Bedeutung einer gelungenen Verzahnung mit den vorhandenen Ressourcen der
hervorgehoben. In diesem
Workshop ergab sich auch, dass das städtische Beteiligungsmanagement die Marktana-
lyse durchführen wird.
In einer ausführlichen Video-Konferenz mit den Stadtwerken Bonn SWB und der
Vereinigten Bonner Wohnungsbau AG VEBOWAG wurden zudem Schnittmengen undSeite 7 von 21
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Grenzen zwischen der neuen SEG Bonn und den etablierten Konzerntöchtern Stadtwerke
und VEBOWAG abgesteckt. Während die VEBOWAG betonte, über keine weiteren Perso-
nalressourcen zu verfügen, um den Aufbau der SEG GmbH zu begleiten, bot sich die SWB
an, hierbei eine aktive Rolle zu spielen, sowohl bei der Durchführung der kaufmännischen
Dienstleistungen wie auch als Mitgesellschafter.
Aus den umfassenden Gesprächen und Beratungen konnten sich Hogan Lovells und PKF
ein Bild von den unterschiedlichen Erwartungen an eine SEG Bonn machen. Insbesondere
soll die SEG Bonn den Mehrwert einer Beschleunigung von Planungs- und Entwicklungs-
prozessen gegenüber der Kernverwaltung bringen . Durch die Ent-
wicklung städtischer Flächen soll die SEG Bonn einen Beitrag zur Schaffung mehr bezahl-
barem Wohnraum in der Stadt leisten. Sie soll perspektivisch durch den Erwerb von Grund-
stücken eine strategische Bodenbevorratung ermöglichen. Überdies wurde herausgestellt,
dass die SEG Bonn ebenfalls perspektivisch Aufgaben der energetischen Stadtsanierung
übernehmen könnte. Dazu gehört die Durchführung vorbereitender Untersuchungen, die
Erstellung integrierter energetischer Quartierskonzepte, die Akquise von Fördermitteln und
das treuhänderische Fördermittelmanagement, die städtebaulich-energetische Beratung
sowie die Durchführung und Steuerung von energetischen Sanierungsmaßnahmen im
Quartier.
Ferner wurde die Frage der überregionalen Kooperation der SEG Bonn etwa mit dem
Rhein-Sieg Kreis diskutiert. Es wurde festgehalten, dass der Satzungszweck bzw. Unter-
nehmensgegenstand insoweit weit und offen gestaltet werden soll. Überregionale Aktivitä-
ten sollen indessen erst nach einer ein- bis zweijährigen Startphase der SEG Bonn aktiv
aufgenommen werden und nur dann, wenn dies auch dem Interesse der hiervon betroffe-
nen umliegenden Gebietskörperschaften, insbesondere dem Interesse des Rhein-Sieg-
Kreises entspricht. Obwohl zum gegenwärtigen Planungsstand erste wenige Daten, insbe-
vorlagen, konnten Ho-
gan Lovells und PKF eine zusammenfassende Empfehlung für die Gründung der SEG
Bonn erstellen (dazu unter Ziffer 3).
2. RAHMENBEDINGUNGEN FÜR DIE GRÜNDUNG DER SEG BONN
Der rechtliche Rahmen für die Gründung der SEG Bonn ergibt sich zum einen aus den
betroffenen gesetzlichen Bestimmungen, insbesondere des (kommunalen) Wirtschafts-
rechts sowie des Gesellschaftsrechts. Zum anderen ist bei der Gründung der SEG Bonn
auf die Beschlüsse des Rates der Stadt zum Umgang mit städtischen Grundstücken, ins-
besondere zum Bonner Baulandmodell (dazu Ziffer 2.1) und zur Bestellung von Erbbau-
rechten (dazu Ziffer 2.2.) Rücksicht zu nehmen. Nach Diskussion mit den Projektverant-
wortlichen der Verwaltung sollen diese Beschlüsse auch uneingeschränkt für sämtliche
Projekte der SEG Bonn gelten.
2.1 Das Bonner Baulandmodell
Mit Beschlüssen des Rats der Stadt vom 30. März 2017 (Drs. 1613742EB5) und 10. Juli
2018 (Drs. 1811574EB5) hat sich die Stadt ein sogenanntes Bonner Baulandmodell gege-
ben, das zuletzt am 27. Oktober 2022 per Ratsbeschluss modifiziert wurde (Drs. 220278).
Zielsetzung des Bonner Baulandmodells ist, dass stadtweit mehr bezahlbarer Wohnraum
geschaffen wird und Vorhabenträger an den Folgekosten der sozialen Infrastruktur beteiligt
werden. Dabei sind die Kriterien der Nachhaltigkeit, Klimaverträglichkeit, Barrierefreiheit
und die bestmögliche Verkehrsvermeidung zu berücksichtigen.Seite 8 von 21
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\\1007970 4154-3982-8547 v8 Hogan Lovells
Wenn Planungsrecht für mehr als 20 Wohneinheiten oder 2.100 m² Bruttogrundfläche Woh-
BGF
vertraglich zu verpflichten, 50% der für Wohnzwecke geplanten BGF als öffentlich geför-
derten Mietwohnungsbau zu errichten (davon mindestens 75% im Förderweg A), für den
die jeweils aktuellen Bestimmungen zur Schaffung öffentlich geförderten Wohnraums des
Landes NRW gelten. Bei Wohnungsneubauvorhaben, die 8 oder mehr Wohneinheiten vor-
sehen oder mindestens 850 m² BGF für das Wohnen umfassen, ist eine verbindliche Min-
destquote von 40% der BGF Wohnen (davon mind. 75% im Förderweg A) festgelegt, die
im öffentlich geförderten Wohnungsbau gemäß den Wohnraumförderbestimmungen ent-
stehen muss. Städtische Flächen, die sich zum sozialen Wohnungsbau eignen, sind grund-
sätzlich vorrangig der städtischen VEBOWAG zum Kauf anzubieten. Die VEBOWAG ver-
pflichtet sich im Gegenzug auf eine mindestens dreißig jährige Miet-Bindungsfrist der Woh-
nungen.
2.2 Der Bonner Erbbaurecht-Beschluss
Nach dem Beschluss des Hauptausschusses des Rats der Stadt nach § 60 Abs. 2 GO
NRW vom 4. Februar 2021 Bonner Erbbaurecht-Beschluss werden städtische Bau-
grundstücke zukünftig grundsätzlich ausschließlich als Erbbaurecht vergeben. Eine Eigen-
tumsübertragung soll nicht mehr erfolgen. Bei städtischen Gesellschaften kann von einer
Vergabe im Wege des Erbbaurechts abgesehen werden, wenn dies der Zweckerreichung
der Gesellschaft zuwiderläuft.
Für Erbbaurechtsverträge, die bis zum 31. Dezember 2030 geschlossen oder verlängert
werden, wird der seit 1983 gültige Erbbauzins in Höhe von 4 % des Bodenwerts auf 1 %
des Bodenwerts vorübergehend herabgesetzt mit einer Zinsbindungsfrist von 20 Jahren.
Die Verlängerung der Erbbaurechte erfolgt nur im Fall einer Eigennutzung und wenn die
Eigennutzung für die Dauer von 10 Jahren ab der Verlängerung aufrecht erhalten wird.
3. EMPFEHLUNGEN FÜR DAS WEITERE VORGEHEN
Unter Zugrundelegung der Erwartungen der Stadt sowie der rechtlichen und wirtschaftli-
chen Rahmenbedingungen empfehlen Hogan Lovells und PKF die Gründung einer Stadt-
entwicklungsgesellschaft mit folgenden Maßgaben:
3.1 Privatrechtliche Gesellschaft als städtische Tochter
Die SEG Bonn sollte als privatrechtlich konstituierte Tochtergesellschaft der Stadt gegrün-
det werden. Die Gesellschaftsanteile sollten mehrheitlich von der Stadt gehalten werden.
Als Minderheitsgesellschafterin sollte die SWB mit einem Geschäftsanteil von 40% aufge-
nommen werden.
Die Gründung in einer privatrechtlichen Gesellschaftsform erweist sich gegenüber der
Gründung einer Anstalt des öffentlichen Rechts als vorteilhaft. Die Vorteile liegen insbe-
sondere in der Befreiung von Vorschriften des öffentlichen Dienstrechts, besonders bei der
Lohngestaltung, bei der Haftungsbegrenzung der Gesellschafter und bei gesellschafts-
rechtlich bedingten Lockerungen der im Kommunalrecht bestehenden Weisungs- und Kon-
trollrechte kommunaler Gremien1. Hierdurch soll erreicht werden, dass sich die SEG Bonn
1 Vgl. dazu näher Gern/Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Rn. 1070.Seite 9 von 21
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als eine dynamische und schnell agierende Gesellschaft etablieren kann. Die Kontrolle der
Stadt bleibt gesellschaftsrechtlich gewährleistet.
Eine Anbindung dieser Gesellschaft direkt bei der Stadt Bonn würde ebenfalls dem Zweck
dienen, kurze und schnelle Entscheidungen zu begünstigen und eine direkte Einfluss-
nahme und Verzahnung der Stadt auf und mit der SEG Bonn sicherzustellen.
GmbH
im Sinne des GmbHG. Vorteile dieser Gesellschaftsform sind ihre hohe Flexibilität bei der
Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrags und die gesetzlich vorgegebene Haftungsbe-
schränkung (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GO NRW).
Die Gründung der SEG Bonn wäre als nichtwirtschaftliche Betätigung der Stadt Bonn nach
§ 108 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 107 Abs. 2 GO NRW kommunalwirtschaftsrechtlich zulässig.
Sollte die im Unternehmensgegenstand der SEG Bonn festgelegte Betätigung wie dies in
allen der nachstehenden Geschäftsmodellen vorgesehen ist der Wohnraumversorgung
dienen, wäre die Gründung der SEG als nichtwirtschaftliche Betätigung nach § 108 Abs. 1
Nr. 2 i.V.m. § 107 Abs. 2 Nr. 3 GO NRW kommunalwirtschaftsrechtlich zulässig. Der Begriff
zu fassen und umfasst etwa auch die Grundstücksbe-
vorratung, Erschließungen und Tätigkeiten im Bereich der Wohnungsbauwirtschaft.2 So-
fern die SEG Bonn ausschließlich zur Deckung zur eines bei der Stadt bestehenden Be-
darfs tätig wird, ist die Gründung der SEG Bonn daneben auch nach § 108 Abs. 1 Nr. 2
i.V.m. § 107 Abs. 2 Nr. 5 GO NRW als nichtwirtschaftliche Betätigung der Stadt Bonn kom-
munalwirtschaftsrechtlich zulässig.3 Das für die nichtwirtschaftliche Betätigung in privater
Rechtsform 108 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GO
NRW liegt hier vor. Ein wichtiges Interesse ist bereits dann zu bejahen, wenn mit der Be-
teiligung an der Gesellschaft die gemeindliche Aufgabenerfüllung erleichtert oder verbes-
sert werden kann.4 Aufgabe der SEG Bonn soll unter anderem die schnellere Aufgabener-
füllung der Entwicklung städtischer Flächen und die Übernahme weiterer kommunaler Auf-
gaben sein.
§ 108 GO NRW stellt darüber hinaus weitere Anforderungen, die für die Gründung jedes
nichtwirtschaftlichen kommunalen Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts
gelten, und die bei der Gründung der SEG Bonn zu berücksichtigen sind.
Nur wenn Sie sich wozu wir nicht raten dazu entscheiden sollten, städtische Grundstü-
cke in die Gesellschaft einzubringen, wäre die Gründung einer GmbH & Co.KG von Vorteil.
Bei der Einbringung von Grundstücken stünde sich die GmbH & Co. KG grunderwerbsteu-
erlich günstiger als die GmbH. Soweit die SEG Bonn als GmbH & Co.KG gegründet würde,
entstünde eine Personengesellschaft, bei der nur eine GmbH als Komplementär unbe-
schränkt haften würde. Diese wäre aber ihrerseits in der Haftung beschränkt.
Zudem halten wir die Beteiligung der SWB mit einem Geschäftsanteil von 40% für empfeh-
lenswert. Siehe dazu näher Ziffer 3.2 (d).
2 Vgl. dazu Flüshöh, in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2018, S. 1303 f.
3 Die Einschränkungen zur wirtschaftlichen Betätigung nach § 107 Abs. 1 GO NRW finden folglich keine Anwendung.
4 Vgl. OLG Düsseldorf, Urteil vom 28. 10. 1999 2 U 7/99, NVwZ 2000, 111Seite 10 von 21
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3.2 Entwicklung eines Geschäftsmodells für die Entwicklung von Grundstücken im städ-
tischen Eigentum
Die Stadtentwicklungsgesellschaft konzentriert sich zunächst auf Projekte mit Grundstü-
cken, die sich bereits im städtischen Eigentum befinden. Hierbei ist wie ausgeführt eine
als Startprojekt beabsichtigt.
Für den Umgang mit Grundstücken in städtischem Eigentum kommen folgende Optionen
in Betracht: Die Stadt könnte Grundstücke in die SEG Bonn einbringen, die die SEG Bonn
entweder an Dritte veräußern (Option 1) oder an denen sie ein Erbbaurecht für Dritte be-
stellen könnte (Option 2). Schließlich besteht die Möglichkeit, keine Grundstücke in die
Gesellschaft einzubringen und die SEG Bonn als reinen Dienstleister für die Stadt auszu-
gestalten (Option 3).
Wir empfehlen, Option 3 zu wählen und dabei die SWB als Kooperationspartner und Mit-
gesellschafter mit einzubinden (Plus-Option).
(a) Option 1: Einbringung von Flächen zur Weiterveräußerung durch SEG Bonn
Eine klassische Option,
len, wäre die Einbringung städtischer Grundstücke in die Gesellschaft. So würden
im Startszenario der SEG Bonn die Flächen des Plangebiets m Rosenfeld in die
Gesellschaft eingebracht werden. Die SEG Bonn würde diese Flächen dann entwi-
ckeln, erschließen und veräußern. Die Finanzierung würde über die Aufnahme von
Krediten erfolgen, die bei Zufluss der Veräußerungserlöse wieder getilgt werden.
Diese Option begegnet mit Blick auf den Beschluss des Hauptausschusses vom
4. Februar 2021 Bedenken, nach dem grundsätzlich städtische Grundstücke nur im
Wege der Bestellung eines Erbbaurechts vergeben und nicht mehr verkauft werden
sollen. Aus unserer Sicht steht der Beschluss dieser Option nicht per se entgegen,
da von ihm ausdrücklich städtische Gesellschaften ausgenommen werden, deren
Zweckerreichung durch die Beschränkung auf die Bestellung der Erbbaurechte ge-
wenn städtische Flächen über die SEG Bonn letztlich doch im großen Stile veräu-
ßert würden. Im Rahmen des Beratungsprozesses wurde aus dem Workshop und
den Einzelgesprächen deutlich, dass eine solche Variante nicht gewollt ist und wohl
auch keine politische Mehrheit finden würde. Zudem erschiene die Gründung der
Bonner Baulandmodell und den Erbbaurecht-Beschluss zu umgehen. Dies wäre
den Bürgern kaum vermittelbar.
(b) Option 2: Einbringung von Flächen und Bestellung von Erbbaurechten
In einer zweiten Gestaltungsoption würden ebenfalls städtische Grundstücke in die
SEG Bonn eingebracht. Die SEG Bonn würde diese Flächen wiederum entwickeln
und erschließen, die Finanzierung dieser Kosten würde über die Aufnahme von
Krediten erfolgen. Allerdings würde die SEG Bonn auch nach Entwicklung und Er-
schließung der Flächen Eigentümerin der Grundstücke bleiben und Erbbaurechte
an den Grundstücken zu Gunsten Dritter bestellen.
Die SEG Bonn wäre nach der Übertragung von Grundstücken für die Planung, Er-
schließung und Baureifmachung der Grundstücke zuständig. Anschließend wäre
sie für die Vermarktung ihrer Grundstücke zuständig, d.h., sie würde im Regelfall
Erbbaurechte an den Grundstücken bestellen. Dabei wäre die SEG Bonn indes anSeite 11 von 21
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den Erbbaurechts-Beschluss auch hinsichtlich der Höhe des Erbbauzinses gebun-
den. Danach müssten die Erbbaurechtsverträge, die bis zum 31. Dezember 2030
geschlossen werden, lediglich einen jährlichen Erbbauzins von 1 % des Boden-
werts vorsehen. Es würde der SEG Bonn wegen der dann auf einen langen Zeit-
raum gestreckten und im Vergleich zum Verkauf der Flächen geringeren Einnah-
men nicht gelingen, sich aus der Erbbaupacht zu finanzieren und die aufgenomme-
nen Kredite zu tilgen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Erbbauzinsen über
einen langen Zeitraum (deutlich länger als 20 Jahre) zurückfließen und das jährliche
Tilgungspotential aufgrund der günstigen Erbbauzinskonditionen entsprechend ge-
ring sein wird. Dies wird in der Folge mit entsprechenden Zinsaufwendungen ein-
hergehen, die das wirtschaftliche Ergebnis der SEG Bonn langfristig belasten wer-
den.
Dieses Modell hätte in den einzelnen Projektphasen nachstehende Auswirkungen:
(i) Projektstart: Übertragung der Grundstücke auf die SEG Bonn
Bilanzielle Folgen in der SEG Bonn: Die Grundstücke würden bei der
SEG Bonn im Anlagevermögen bilanziert. Sofern die Übertragung unent-
geltlich erfolgt, wird sich die Kapitalrücklage der SEG Bonn um den Wert
des übertragenen Reinvermögens erhöhen. Allerdings würde die Übertra-
gung der Grundstücke notarielle Beurkundungen und Eintragungen im
Grundbuch erfordern, die zu einem Aufwand der SEG Bonn führen.
Finanzierung: Hinsichtlich der Einlage der Grundstücke bestünde kein Fi-
nanzierungsbedarf. Ein Ankauf durch die SEG Bonn ist u.E. nicht darstell-
bar, da die SEG über keine Finanzausstattung verfügt.
Steuerliche Folgen: Abhängig von der gewählten Organisationsform wäre
der Vorgang grunderwerbssteuerpflichtig (GmbH), oder nicht (GmbH &
Co.KG bei ausschließlicher Beteiligung der Bundesstadt Bonn an der SEG
Bonn). 5
Hinweis: Bei Beteiligung weiterer Gesellschafter neben der Bundesstadt
Bonn an einer GmbH & Co. KG bestünde Grunderwerbsteuerpflicht anteilig
in Höhe der Beteiligungsquote der weiteren Gesellschafter.
Beihilferechtliche Folgen: Die unentgeltliche Übertragung von städtischen
Grundstücken auf die SEG Bonn sowie die weitere Finanzierung der SEG
Bonn würden nicht den Tatbestand einer Beihilfe nach Art. 107 des Vertra-
AEUV erfüllen. Nach
Auffassung der EU Kommission stellt die Erschließung und Revitalisierung
öffentlicher Flächen durch öffentliche Stellen keine wirtschaftliche Tätigkeit
dar, sondern ist als hoheitliche Befugnis einzuordnen.6 Insofern sind diese
Tätigkeiten dem EU-Beihilfenrecht entzogen.7 Dies gilt auch, soweit
5 Die Steuerbefreiungsvorschrift für Grundstücksübertragungen im Konzern nach § 6a GrEStG greift in der geplanten
Konstellation nicht, da die Beteiligung an der SEG Bonn noch nicht für die geforderten fünf Jahre besteht (bzw. bestehen
konnte). Die Beteiligung der SWB wäre hingegen nicht schädlich, da an dieser ebenfalls ausschließlich die Stadt Bonn
beteiligt ist, sodass die erforderliche Beteiligungshöhe von 95% von der Stadt Bonn (mittelbar) erreicht wird.
6 Vgl. Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (2016/C 262/01), S. 5.
7 Vgl. Arhold, in: MüKo Wettbewerbsrecht, 4. Aufl. 2022, Art. 107 AEUV Rn. 516.Seite 12 von 21
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Kommunen sich zur Entwicklung ihrer Flächen kommunaler Immobilienent-
wicklungsgesellschaften bedienen.8
(ii) Planung und Erschließung
Sobald die SEG Bonn ihren Betrieb aufnimmt, benötigt sie eigenes Perso-
nal, um die Aufgaben durchführen zu können. Zudem wird sie Fremdunter-
nehmen mit der Durchführung von verschiedenen Maßnahmen im Rahmen
der Planung und Erschließung beauftragen, die zu finanzieren sind.
Bilanzielle Folgen in der SEG Bonn: Der Wert des Anlagevermögens
würde sich in Höhe der aktivierungsfähigen Kosten bezogen auf die Grund-
stücke) erhöhen. Auch die Kosten für Erschließungsanlagen, z.B. Straßen,
Kanäle, Grünflächen, die nach Fertigstellung auf die Stadt Bonn oder einen
verselbständigten Aufgabenbereich übertragen werden müssen, sind bei
der SEG zu bilanzieren. Daneben werden jedoch auch nicht aktivierungsfä-
hige Kosten anfallen, die laufenden Aufwand der SEG darstellen.
Die SEG Bonn wird einen Verlust erwirtschaften, sofern die Stadt Bonn nicht
Betriebskostenzuschüsse an die SEG leistet.
Finanzierung: Die SEG Bonn müsste die laufenden Kosten und die inves-
tiven Ausgaben finanzieren. Dies könnte durch die Aufnahme von Krediten,
Finanzierungsbeiträgen der Bundesstadt Bonn und/oder öffentliche Zuwen-
dungen geschehen. Da die SEG Bonn in dieser Phase keinen eigenen Ein-
nahmen generieren kann, wären u.E. Finanzierungsbeiträge der Bun-
desstadt Bonn zur Deckung des laufenden Geschäftsaufwands der SEG
erforderlich.
Steuerliche Folgen: Die umsatzsteuerliche Einordnung städtischer Zu-
schüsse wäre (im Einzelfall) noch zu klären. Die ertragssteuerliche Aner-
kennung laufender Verluste käme regelmäßig nur dann in Betracht, wenn
könnte. Dauerverlustgeschäft der SEG Bonn (keine Gewinnerzielung in der
Totalperiode) ist nicht körperschaftssteuerlich begünstigt (§ 8 Abs. 7 Satz 2
KStG) und kann von der Finanzverwaltung als verdeckte Gewinnausschüt-
tung an die Bundesstadt Bonn eingestuft werden. Hieraus können Belas-
tungen mit Kapitalertragsteuer (auf die verdeckte Gewinnausschüttung) re-
sultieren.
Vergaberechtliche Folgen: Die SEG Bonn würde im Allgemeininteresse
liegende Aufgaben nichtgewerblicher Art erfüllen und wäre demnach als öf-
fentliche Auftraggeberin nach § 99 Nr. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbs-
GWB 9 Beschaffungen der SEG Bonn
wie etwa Planungs- und Erschließungsleistungen und unterfielen daher
dem Anwendungsbereich des Vergaberechts.
(iii) Übertragung der Erschließungsanlagen/öffentliche Infrastruktur auf
die Stadt Bonn oder verselbstständigte Aufgabenbereiche
8 Vgl. Arhold, in: MüKo Wettbewerbsrecht, 4. Aufl. 2022, Art. 107 AEUV Rn. 516.
9 Vgl. zu Stadtentwicklungsgesellschaften etwa EuGH, Urteil vom 22.05.2003 C-18/01; OLG Düsseldorf, Beschluss
vom 11.02.2009, VII-Verg 69/08.Seite 13 von 21
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Eine entgeltliche Übertragung der Erschließungsanlagen hätte die folgen-
den Auswirkungen:
Bilanzielle Folgen in der SEG Bonn: Der Abgang von Vermögen führt zu
einem Aufwand in der SEG Bonn in Höhe des Buchwertes der betroffenen
Vermögensgegenstände (Ergebnisbelastung). Dieser kann insoweit ver-
mieden werden, wie die Bundesstadt Bonn diese Vermögensgegenstände
entgeltlich erwirbt, so dass die SEG Bonn hierfür ein (ertragswirksames)
Entgelt erhält. Die Bundesstadt Bonn könnte sich dann über die Erhebung
von Erschließungsbeiträgen (teilweise) refinanzieren.
Finanzierung: Es kommt zu einem Finanzmittelzufluss aus der entgeltli-
chen Übertragung der Erschließungsanlagen, mit der Folge, dass die SEG
Bonn die Kredite für die investiven Auszahlungen zurückzahlen kann. Nach
der Tilgung fallen keine Zinsaufwendungen mehr an. Sofern die Übertra-
gung der Erschließungsanlagen an die Bundesstadt Bonn unentgeltlich er-
folgt, wird die SEG Bonn nicht in der Lage sein das für die Erschließungs-
anlagen aufgenommene Fremdkapital zu tilgen.
Steuerliche Folgen: Das Risiko einer verdeckten Gewinnausschüttung ist
im Falle der entgeltlichen Übertragung der Erschließungsanlagen deutlich
geringer, da die SEG Bonn eine Gegenleistung für die abgehenden Vermö-
gensgegenstände erhält. Jedoch kann eine verdeckte Gewinnausschüttung
geringer ist als der ge-
meine Wert (Marktwert) der Vermögensgegenstände.
(iv) Vermarktung der Grundstücke
Die städtischen Grundstücke würden anschließend auf Grundlage des Bon-
ner Erbbaurecht- Beschlusses und den Vergabebedingungen des Amtes für
Wirtschaftsförderung der Stadt Bonn vermarktet.
Bilanzielle Folgen in der SEG Bonn: Die Grundstücke verbleiben dauer-
haft im Eigentum der SEG Bonn und werden dort unverändert bilanziert.
Aus den Erbbauzinsen erwirtschaftet die Gesellschaft Erträge, die zur De-
ckung der laufenden Geschäftsaufwendungen inkl. der Finanzierungsauf-
wendungen genutzt werden können. Die Ertragslage der Gesellschaft wird
maßgeblich davon bestimmt sein, ob die Übertragung der Erschließungs-
anlagen unentgeltlich oder entgeltlich erfolgt. Sofern eine entgeltliche Über-
tragung erfolgt, wird die SEG Bonn positive Jahresergebnisse erwirtschaf-
ten, bei einer unentgeltlichen Übertragung ist hingegen aufgrund der ver-
gleichsweise hohen Zinsbelastung mit dauerhaften Verlusten zu rechnen.
Finanzierung: Da die Grundstücke unentgeltlich in die SEG Bonn eingelegt
worden sind, war keine Finanzierung seitens der SEG Bonn notwendig. Bei
entgeltlicher Übertragung der Erschließungsanlagen können die aus den
Erbbauzinsen zufließenden finanziellen Mittel zur Deckung der laufenden
Geschäftsaufwendungen oder - sofern ausreichend- für die Vorfinanzierung
neuer Projekte genutzt werden. Für den Fall der unentgeltlichen Übertra-
gung der Erschließungsanlagen ist aus den Erbbauzinsen der Zins- und Til-
gungsdienst für die aufgenommenen Darlehen zu finanzieren.
Steuerliche Folgen: Die Erlöse aus den Erbbauzinsen unterliegen bei der
SEG Bonn der Ertragsbesteuerung (sofern insgesamt ein positivesSeite 14 von 21
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steuerliches Einkommen erwirtschaftet wird). Die Erbbauzinsen sind hinge-
gen von der Umsatzsteuer befreit. Ein Verzicht auf die Umsatzsteuerbefrei-
ung (sog. Option), der es ermöglicht, Umsatzsteuerbeträge aus bezogenen
Eingangsleistungen als Vorsteuer abzuziehen, kann nur ausgeübt werden,
sofern der Erbbauberechtigte selbst (umsatzsteuerpflichtiger) Unternehmer
ist.
(c) Option 3: SEG Bonn als Dienstleisterin für die Stadt
Die dritte und aus unserer Sicht vorzugswürdige Option für das Geschäftsmodell
der SEG Bonn sieht die Gründung einer privatrechtlichen Gesellschaft als reine
Dienstleisterin für die Bundesstadt Bonn vor. Eine Übertragung von Grundstücken
der Stadt auf die SEG Bonn findet nicht statt.
Die SEG Bonn würde im Auftrag der Stadt die Planung, Erschließung und Baureif-
machung der Grundstücke, sowie die Herstellung der Erschließungsanlagen und
öffentlichen Infrastruktur gegen die Zahlung eines Entgelts erbringen. Auch die Ver-
marktung der Grundstücke würde im Auftrag der Bundesstadt Bonn erfolgen. Die
Weitergabe der Grundstücke an Dritte kann dabei im Grundsatz nur durch die Be-
stellung eines Erbbaurechts erfolgen und nur im Ausnahmefall im Verkauf der
Grundstücke bestehen.
Da die SEG Bonn als 100%ige Tochtergesellschaft der Stadt von der Stadt kontrol-
liert würde (Kontrollkriterium), ausschließlich für die Stadt tätig würde (Wesentlich-
keitskriterium) und keine private Kapitalbeteiligung an der SEG Bonn bestünde (Be-
teiligungskriterium) - könnte die SEG
Bonn nach § 108 Abs. -
führung eines förmlichen Vergabeverfahrens mit der Planung, Erschließung, Bau-
reifmachung sowie Vermarktung der städtischen Grundstücke beauftragen.
Dieses Modell hätte in den einzelnen Projektphasen nachstehende Auswirkungen:
(i) Planung und Erschließung
Sobald die SEG Bonn ihren Betrieb aufnimmt, benötigt sie eigenes Perso-
nal, um die Aufgaben durchführen zu können. Zudem wird sie Fremdunter-
nehmen mit der Durchführung von verschiedenen Maßnahmen im Rahmen
der Planung und Erschließung beauftragen, die zu finanzieren sind. Dies
hätte die folgenden Konsequenzen:
Bilanzielle Folgen in der SEG: Da die SEG im Auftrag der Stadt tätig wird,
sind die bilanziellen Folgen aus der Planung und Erschließung direkt bei
der Stadt zu ziehen. Grundlage der Bilanzierung bilden die seitens der SEG
Bonn jährlich an die Stadt gestellten Abrechnungen. Unterjährig könnten
Abschläge vereinbart werden. Der Leistungsbezug von beauftragten Dritt-
unternehmen stellt bei der SEG Aufwand für bezogene Leistungen dar.
Dem stehen entsprechende Erträge aus den Abrechnungen mit der Bun-
desstadt Bonn gegenüber, die neben den Erschließungskosten auch den
laufenden Geschäftsaufwand der SEG enthalten, so dass ein kleiner Ge-
winn bei der SEG entstehen sollte. Darüber hinaus erhält die SEG ein
Dienstleistungsentgelt für die eigenen Tätigkeiten.
Finanzierung: Bei der SEG besteht (nach einer Anlaufphase) kein langfris-
tiger Finanzierungsbedarf.Seite 15 von 21
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Steuerliche Folgen: Die Abrechnungen und Dienstleistungsvergütungen
unterliegen der Umsatzsteuer, im Gegenzug kann die SEG Bonn die Um-
satzsteuer aus den Eingangsleistungen als Vorsteuer in Abzug bringen.
Vorsteuerabzugsmöglichkeiten auf Ebene der Bundesstadt Bonn bestehen
nur, soweit die Stadt mit dem Grundstücksgeschäft selber unternehmerisch
tätig ist und eigene umsatzsteuerpflichtige Ausgangsumsätze erzielt. Dies
wird - aufgrund der Umsatzsteuerbefreiung der Erbbauzinsen und dem Aus-
schluss einer Option zur Umsatzsteuerpflicht bei Verträgen mit Privatperso-
nen (Nichtunternehmern) - regelmäßig nicht der Fall sein. Ertragssteuerlich
müssen die Vergütungen der SEG Bonn nach de
tung zu vermeiden.
Vergaberechtliche Folgen: Da die SEG Bonn als öffentliche Auftraggebe-
rin nach § 99 Nr. 2 zu qualifizieren wäre, unterfiel die Beschaffung von Pla-
nungs- und Erschließungsleistungen dem Anwendungsbereich des Verga-
berechts.
(ii) Übertragung der Erschließungsanlagen/öffentliche Infrastruktur auf
die Bundesstadt Bonn oder verselbstständigte Aufgabenbereiche
Die Übertragung der Erschließungsanlagen bzw. der öffentlichen Infrastruk-
tur auf die Bundesstadt Bonn oder verselbstständigte Aufgabenbereiche
hätte keine weiteren bilanziellen, finanzierungsbezogenen oder steuerli-
chen Folgen. Die Stadt hätte schon während der Dauer des Projekts alle
Geschäftsvorfälle bilanziert und die Ausgaben könnten über die Entgelte
der Stadt refinanziert werden.
(iii) Vermarktung der Grundstücke
Die SEG Bonn würde die Grundstücke im Auftrag der Stadt vermarkten,
wobei die Bestellung des Erbbaurechts zwischen der Stadt und dem Erb-
baurechtnehmer erfolgen würde.
Dies hätte keine weiteren bilanziellen Folgen, da die Vermarktungstätigkeit
von dem Dienstleistungsentgelt der Stadt umfasst wird.
In steuerlicher Hinsicht würden die Dienstleistungsvergütungen der SEG
Bonn für die Vermarktung der Umsatzsteuer unterliegen. Vorsteuerabzugs-
möglichkeiten auf Ebene der Stadt bestehen nur, soweit die Stadt mit dem
Grundstücksgeschäft selbst unternehmerisch tätig ist und eigene umsatz-
steuerpflichtige Ausgangsumsätze erzielt. Ertragssteuerlich müssten die
Vergütungen der SEG Bonn nach den Maßstäben des Fremdvergleichs an-
gemessen sein, um den Ansatz verdeckter Gewinnausschüttung zu vermei-
den.
(iv) Weitere Aufgaben nach Startphase
Die SEG Bonn sollte aus ihrem Startszenario, der Entwicklung des Rosen-
feldes zu einem Musterquartier, Schritt für Schritt weitere Aufgaben der Ent-
wicklung, Erschließung und Vermarktung von städtischen Grundstücken
übernehmen. Zudem könnte die SEG Bonn Aufgaben der energetischen
Stadtsanierung übernehmen. Außerdem wird die kostenfreie Beratung der
Bonner Bürgerinnen und Bürger zu Klimaanpassungsmaßnahmen undSeite 16 von 21
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energetischer Sanierung von Gebäuden erwogen. Zur räumlichen Auswei-
tung des Wirkungskreises denkt die Stadt außerdem über regionale Koope-
rationen, etwa mit dem Rhein-Sieg-Kreis, nach. Nach unserer Empfehlung
sollten diese Aufgaben erst nach erfolgreich absolvierter Anlaufphase der
Gesellschaft und damit nicht vor 2024/2025 in Angriff genommen werden.
Außerdem soll die SEG Bonn nach einer Startphase auch dazu in der Lage
sein, Grundstücke von Dritten zu erwerben und auch diese zu entwickeln.
(v) Wirtschaftliche Implikationen
Auf Grundlage des beschriebenen Geschäftsmodells haben wir eine Er-
folgsplanung für die Jahre 2023 bis 2030 - geplante Projektdauer Im Ro-
senfeld - aufgestellt, die als Anlage 2 diesem Gutachten beigefügt ist. Die-
ser liegen als wesentliche Planungsprämissen die von der Bundesstadt
Bonn erhobenen Informatio zu-
grunde.
Dem Geschäftsmodell folgend werden die jährlich anfallenden Projektkos-
ten an die Bundesstadt Bonn weiter berechnet, so dass diese auch zu Um-
satzerlösen führen. Darüber hinaus haben wir Umsatzerlöse aus der Pro-
jektsteuerung angesetzt, die nach den Grundsätzen der AHO 2020 abge-
leitet worden sind. In den Jahren 2023 bis 2025 haben wir zudem städtische
Betriebskostenzuschüsse von 350 TEUR p.a. angesetzt.
Als weitere Aufwandsposten sind Personalaufwendungen von 310 TEUR,
die auf zwei Vollzeitstellen (160 TEUR) sowie einen Geschäftsführer (150
TEUR) entfallen, angesetzt worden. Als Gehaltstrend haben wir 2,5 % p.a.
angenommen. Zudem sind im geringen Umfang Kosten für die Buchhal-
tung, Jahresabschlusserstellung und Steuerberatung (10,0 TEUR p.a.) so-
wie Mietaufwendungen (11 TEUR) angesetzt worden, die unter Ansatz ei-
ner Preissteigerungsrate von 2,0 % (kfm. Overhead) bzw. 2,5 % (Miete) p.a.
fortgeschrieben worden sind.
Unter Zugrundelegung dieser Prämissen zeigt sich, dass die SEG Bonn in
den Jahren 2023 bis 2030 kumulierte negative Jahresergebnisse von
848 TEUR erwirtschaften wird. Dies ist im Wesentlichen darauf zurückzu-
führen, dass ab dem Jahr 2026 der städtische Betriebskostenzuschuss von
350 p.a. entfällt und die Umsatzerlöse aus der Projektsteuerung nicht aus-
reichen, um die gesamten Personal- und Sachkosten zu decken. Dieser
Trend wird sich in den Folgejahren fortsetzen, sofern nicht ein neues Projekt
im Auftrag der Bundesstadt Bonn folgt, was zu entsprechenden Umsatzer-
löse aus der Projektsteuerung führt.
Im Ergebnis bleibt daher festzuhalten, dass die Gesellschaft unter den ge-
setzten Prämissen auf weitere Betriebskostenzuschüsse seitens der Bun-
desstadt Bonn angewiesen sein wird, denn die Gesellschaft verfügt über
keine eigenen Einnahmequellen außerhalb des Projektgeschäfts mit der
Bundestadt Bonn.
(d) Plus-Option: Option 3 unter zusätzlicher Beteiligung der SWB als Minder-
heitsgesellschafterSeite 17 von 21
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Aus unserer Sicht empfehlenswert ist unter Anwendung der Option 3 die zu-
sätzliche Einbeziehung der SWB als Minderheitsgesellschafterin der SEG Bonn in
einem Umfang von 40 %. Da keine Grundstücke auf die SEG Bonn übertragen
werden, führt dies auch zu keinen steuerlichen Belastungen (Grunderwerbsteuer).
Die Aufgabenwahrnehmung durch die SEG Bonn würde sicherstellen, dass in einer
schlanken Gesellschafts- und Entscheidungsstruktur, mit dem Know-How einer auf
die Projektentwicklung spezialisierten Geschäftsführung und unter Einbeziehung
des Know-Hows der SWB eine schnelle und qualitätsvolle Projektentwicklung für
die Stadt Bonn erbracht werden kann. Hierdurch sehen wir deutliche Vorteile ge-
genüber der Erledigung dieser Aufgaben durch die Kernverwaltung oder durch pri-
vate Dritte.
In dem Beratungsprozess hat sich herausgestellt, dass große Schnittmengen zwi-
schen der künftigen Tätigkeit der SEG Bonn und den SWB bestehen. So hat die
SWB bereits mehrere Vorhaben mit einem ausgeprägten Entwicklungsbezug reali-
siert. Schnittmengen bestehen auch bei dem Thema Erschließung von Baugebie-
ten. Zudem wäre die SWB bereit, die Buchhaltung sowie die kaufmännische Buch-
führung der SEG Bonn mit eigenem Personal bzw. auf der Grundlage eines Dienst-
leistungsvertrages zu übernehmen.
Auf der Grundlage der geführten Gespräche sehen wir in der Einbeziehung der
SWB erhebliche Synergieeffekte, einen großen Wissenstransfer in die SEG Bonn
hinein und die Abfederung finanzieller Risiken für die Stadt.
(i) Vereinbarkeit mit dem Ratsbeschluss vom 7. Februar 2019
Eine Beteiligung der SWB stünde im Einklang mit dem Ratsbeschluss zur
Gründung der SEG Bonn vom 7. Februar 2019. Dieser sieht die Gründung
einer Stadtentwicklungsgesellschaft als Tochter einer städtischen Gesell-
schaft oder optional als 100%ige Tochtergesellschaft der Stadt Bonn vor.
Die SWB ist eine 100%ige Tochtergesellschaft der Stadt. Die empfohlene
Verteilung der Geschäftsanteile auf Stadt und SWB entspricht einer Kombi-
nation der beiden vom Rat vorgesehenen Varianten zur Gründung der SEG
Bonn und ist als solche von diesem gedeckt.
(ii) Inhouse-Fähigkeit der SEG Bonn
Auch im Falle einer Beteiligung der SWB an der SEG Bonn im Umfang von
4 -
Stadt weiterhin unmittelbar (60%) und mittelbar über die SWB (40%) die
beherrschenden Kontrolle über die SEG Bonn verbliebe und weiterhin auch
keine private Kapitalbeteiligung an der SEG Bonn bestünde.
Eine hinreichende Kontrolle i.S.d. § 108 Abs. 1 Nr. 1 GWB kann regelmä-
ßig bereits ab einer Beteiligung in Höhe von 75,1 % angenommen werden.
Über die einfache Mehrheit in der Gesellschafterversammlung hätte die
Stadt Bonn hinreichenden Einfluss und könnte mit Einzelweisungen an die
Geschäftsführung sowohl die strategischen als auch die operativen Ent-
scheidungen der SEG Bonn bestimmen (§§ 37, 47 Abs. 1 GmbHG). Dass
die Stadt die Kontrolle über die SEG Bonn teilweise nicht unmittelbar, son-
dern mittelbar über die SWB ausüben würde, ist unschädlich. Nach § 108
Abs. 2 Satz 2 GWB kann die Kontrolle auch durch eine andere juristischeSeite 18 von 21
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Person ausgeübt werden, die von dem öffentlichen Auftraggeber auf glei-
che Weise kontrolliert wird.
An der SEG Bonn würde auch im Falle einer Beteiligung der SWB keine
direkte private Kapitalbeteiligung i.S.d. § 108 Abs. 1 Nr. 3 GWB beste-
hen, da es sich bei der SWB um eine in privatrechtlicher Form verfasste
100%ige Eigengesellschaft der Stadt handelt.10
(iii) Kommunalwirtschaftsrechtliche Anforderungen
Die Plus-Option ist auch kommunalwirtschaftsrechtlich zulässig. Die Grün-
dung und Beteiligung der Stadt an der SEG Bonn unterliegt den Vorausset-
zungen des § 108 Abs. 1 GO NRW. Die Wahl der Plus-Option lässt die
Einordnung der SEG Bonn als (nichtwirtschaftliche) Einrichtung im Sinne
des § 107 Abs. 2 Nr. 3, 5 GO NRW unberührt. Dies gilt auch für das nach §
108 Abs. 1 Nr. 2 GO NRW erforderliche Bestehen eines wichtigen Interes-
ses der Stadt Bonn an der Gründung der SEG (s. hierzu insgesamt 3.1).
Die Gründung der SEG Bonn als GmbH erfüllt daneben auch die Anforde-
rungen des § 108 Abs. 1 Nr. 3 GO NRW, da die Haftung der SEG als GmbH
auf das Gesellschaftsvermögen beschränkt ist. Im Rahmen der gesell-
schaftsvertraglichen Ausgestaltung der Plus-Option ist darüber hinaus si-
cherzustellen, dass die weiteren Voraussetzungen des § 108 Abs. 1 Nr. 4
bis 9 GO NRW vorliegen. Exemplarisch sei dazu an dieser Stelle auf die
Anlage 1 -
Option enthält, der die kommunalwirtschaftsrechtlichen Anforderungen er-
füllt.
(iv) Gesellschaftsrechtliche Empfehlungen und Implikationen
Bei der Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages ist insbesondere sicher-
zustellen, dass die Stadt Bonn einen beherrschenden Einfluss ausübt. Es
ist daher zu empfehlen, die Geschäftsanteile der Gesellschaft, die auch das
Stimmenverhältnis widerspiegeln, so auszugestalten, dass die Mehrheit bei
der Stadt liegt und die SWB lediglich eine Minderheitsbeteiligung ohne so-
genannte Sperrminorität erlangen. Die Beteiligungsverhältnisse an der SEG
Bonn könnten sich wie folgt darstellen:
Stadt: Geschäftsanteil in Höhe von 60% des Stammkapitals,
SWB: Geschäftsanteil in Höhe von 40% des Stammkapitals.
Bei einer solchen Ausgestaltung der Beteiligungsverhältnisse verfügt die
Stadt unmittelbar über die einfache Stimmenmehrheit, mittelbar über ihre
100%ige Tochtergesellschaft SWB sogar über sämtliche Stimmen in der
Gesellschafterversammlung, sodass der Einfluss der Stadt auf die SEG
Bonn sichergestellt ist.
Um den Handlungsrahmen der SEG Bonn möglichst flexibel auszugestal-
ten, sollte der Unternehmensgegenstand unter Beachtung der rechtlichen
Vorgaben weit gefasst und die Zustimmungserfordernisse des Aufsichtsra-
tes möglichst gering gehalten werden. Der Aufsichtsrat sollte über wenige
Mitglieder verfügen, um insbesondere in der Anfangszeit schnell und
effizient agieren zu können. Daneben sollte auch die Führung der
10 Ziekow, in Ziekow/Völlink (Hrsg.), Vergaberecht, 4. Auflage 2020, § 108 GWB Rn. 48.Seite 19 von 21
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Geschäfte möglichst flexibel ausgestaltet sein. Solange nur ein Geschäfts-
führer/eine Geschäftsführerin bestellt ist, kann dieser die Gesellschaft allein
vertreten.
Eine derartige gesellschaftsrechtliche Ausgestaltung schafft den nötigen
flexiblen Ordnungsrahmen für den Geschäftsbetrieb der SEG Bonn.
Daneben sind bei der Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages die kom-
munalwirtschaftsrechtlichen Anforderungen (s. hierzu (iv)) zu beachten. An-
haltspunkte zu der Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages können der
die Plus-Option enthält.
(v) Steuerrechtliche Implikationen
Was die steuerlichen Implikationen betrifft, kann auf die entsprechenden
Ausführungen zur Option 3 (ohne Beteiligung von SWB) verwiesen werden.
Sofern Leistungsaustausch zwischen der SEG und SWB stattfindet, müss-
ten die Vergütungen auch hier nach den Maßstäben des Fremdvergleichs
angemessen sein, um den Ansatz verdeckter Gewinnausschüttung zu ver-
meiden.
Soweit die SEG Bonn Grundstücke von Dritten erwirbt, unterliegen diese
Erwerbe der Grunderwerbsteuer.
(e) Zwischenergebnis und Konkretisierung Geschäftsmodell
In der Option 2 sind strukturelle Verluste zu erwarten, da der hohe Refinanzierungs-
bedarf dauerhaft hohe Zinsaufwendungen generieren wird. Auch der laufende Ge-
schäftsbetrieb würde zu entsprechenden Aufwendungen führen. Schließlich würde
die SEG Bonn in diesem Modell zu einem immer größer werdenden Bestandshalter
von städtischen Eigentumsflächen werden. Dies wird aber nach unserer Wahrneh-
mung von den Stakeholdern nicht gewünscht.
Die Option 3 sehen wir als ein flexibles Modell einer Stadtentwicklungsgesellschaft
an, in der sich die SEG Bonn nach einer Startphase organisch entwickeln und
wachsen kann. Als besonders vorteilhaft sehen wir hierbei die Plus-Option, da wir
hier unter Gewährleistung einer Mehrheitsbeteiligung der Stadt zu einer Beteiligung
eines kompetenten Stakeholders kämen. Dieser würde neben der Aufteilung der
Finanzierungsaufgabe und der wirtschaftlichen Risiken auch für einen Wissens-
und Dienstleistungstransfer in die SEG Bonn sorgen. Dem stehen keine rechtlichen
und steuerlichen Nachteile gegenüber.
3.3 Unternehmensgegenstand
Der Unternehmensgegenstand könnte somit wie folgt formuliert werden:
(1) Gegenstand der Gesellschaft ist die Förderung der wirtschaftlichen, nachhalti-
gen und klimaverträglichen Entwicklung der Grundstücke und des baulichen Be-
stands auf dem Gemeindegebiet der Bundesstadt Bonn und der Versorgung der
Bundesstadt Bonn mit nachhaltigem, klimaverträglichem und barrierefreiem Wohn-
und Gewerberaum. Hierzu übernimmt die Gesellschaft für die Bundesstadt Bonn
insbesondere für geeignete im Ei-gentum der Bundesstadt Bonn stehendeSeite 20 von 21
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Grundstücke gegen Entgelt die Projektentwicklung, einschließlich Planung, Er-
schließung und Vermarktung des Grundstücks.
(2) Die Gesellschaft ist auch berechtigt, die Aufgaben eines Sanierungs- oder Ent-
wicklungsträgers zu übernehmen, Grundstücke im eigenen Namen zu erwerben
und zu veräußern und Aufgaben der energetischen Stadtsanierung für die Stadt zu
übernehmen.
(3) Die Gesellschaft ist ferner berechtigt, Tochtergesellschaften mit ähnlicher Zweckbestim-
mung zu gründen und sich an anderen Unternehmen zu beteiligen, deren Gegenstand und
Zweck mit dem der Gesellschaft in wirtschaftlichem Zusammenhang stehen. § 108 Abs. 6
der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen bleibt hiervon unberührt. Der
Unternehmensgegenstand ist damit auch in Übereinstimmung mit § 108 Abs. 1 Satz 1 Nr.
7 GO NRW auf den öffentlichen Zweck der SEG Bonn ausgerichtet.
3.4 Schlanke Personalausstattung in der Startphase, organische Entwicklung des Per-
sonals nach Bedarf
In der Startphase der SEG Bonn empfehlen wir die Bestellung eines Geschäftsführers/einer
Geschäftsführerin. Ob dieser direkt hauptamtlich oder zunächst noch nebenamtlich tätig
ist, hat die Stadt zu klären und hängt möglicherweise auch von der gefundenen Person ab.
Sollte durch diesen/diese eine ausreichende Anbindung an die Kernverwaltung nicht si-
chergestellt werden können, könnte ergänzend ein weiterer (nebenamtlicher) Geschäfts-
führer aus der Kernverwaltung bestellt werden. Darüber hinaus sollte die personelle Aus-
stattung aus Kostengründen zu Beginn möglichst schlank gehalten werden. Eine sukzes-
sive Aufstockung des Personals orientiert an den wachsenden Aufgaben der Gesellschaft
wird empfohlen.
Düsseldorf, 28. März 2023
Prof. Dr. Thomas Dünchheim Urte Lickfett
Rechtsanwalt Wirtschaftsprüferin/SteuerberaterinSeite 21 von 21